La réforme des retraites,
par Gary Becker, prix Nobel d'économie 1992
Un Problème international
Les problèmes de la retraite par répartition, en France comme
aux Etats-Unis, sont communs à tous les pays. Nous allons débattre des
alternatives à ce système, des avantages, ainsi que des difficultés que nous
devons prendre en compte pour assurer la transition entre un système par
répartition et un système de responsabilité individuelle.
C'est la transition qui est préoccupante. Ce serait plus facile
si nous avions tous commencé dans des systèmes d'épargne privés. Malheureusement
le monde occidental a commencé par la répartition avec Bismarck. Ce système
existe depuis 100 ans dans quelques pays d'Europe, depuis 60 ans aux Etats-unis.
Le problème est difficile à résoudre. Il y a un aspect politique, et un aspect
économique pour effectuer cette transition.
Certains pays d'Asie ont beaucoup de chance, ils n'ont pas de
système de retraite à part le plus ancien : la famille. Le système le plus
ancien, le plus efficace historiquement est lorsque les enfants s'occupent des
parents devenus plus âgés. C'est le cas en Asie et dans de nombreux pays, mais
maintenant l'Asie voudrait introduire un système de retraite officiel. Je viens
de recevoir une invitation pour une conférence qui doit se tenir en Chine en
juin, pour -étudier le système à adopter.
L'Amérique du Sud, les pays tels que le Chili, copiés par
l'Argentine et d'autres, ont commencé par la répartition et ils ont fait leur
transition, vers un système d'épargne individuelle. C'est l'un des rares
domaines de réforme économique où l'Amérique latine a été à l'avant-garde.
Nous sommes en train d'en discuter aux États-Unis, en Europe et
ailleurs. Le problème de base est celui des retraités, aggravé par le fait que
les taux de natalité vont décroître beaucoup plus en Europe qu'aux États-Unis,
beaucoup plus en France qu'aux États-Unis, plus encore en Espagne et au
Portugal. Ils sont bas aussi dans les pays asiatiques.
Aux États-Unis, nous avons un taux de natalité qui est assez
haut par rapport aux Européens, et les gens vivent plus longtemps. Nous allons
être plus longtemps en bonne santé et être également des membres productifs de
la société. Le problème à court terme est que le système par répartition doit
prélever encore plus de cotisations pour payer les retraités, pendant plus
longtemps. Un changement doit donc se faire.
On constate la rapidité de ce changement aux États-Unis. Vous
devez savoir que j'étais conseiller du sénateur Dole lors de la dernière
campagne de 1996, il nous a dit que la réforme des retraites n'était plus un
tabou et j'espère que les politiciens ont appris la leçon. La bataille sera très
dure mais elle surviendra car les faiblesses du système actuel sont énormes et
ne font que croître.
En général une réforme se produit lorsque les difficultés de la
politique gouvernementale sont telles que les lobby, les politiciens qui
supportent le système, ne peuvent avoir suffisamment de soutien pour continuer
cette politique. C'est la raison pour laquelle nous pouvons espérer que nous
allons voir ces réformes se produire.
Un système par répartition est politiquement
mauvais
Quel est le problème intrinsèque de la répartition ?
Je ne pense pas que le système lui-même soit en défaut comme on
le dit très souvent, mais le problème de base est que c'est un système
politiquement mauvais. La répartition ne donne pas de bases fondamentales pour
la détermination du montant des retraites, ni pour déterminer à quel âge on peut
la prendre.
Ainsi dans tous les systèmes par répartition que je connais,
quelle que soit la région du monde, que ce soit l'Amérique latine, l'Amérique du
Nord, l'Europe ou les pays asiatiques, alors que la natalité baisse, que la
fraction de la population âgée augmente, que d'autres changements se produisent,
la répartition continue et la générosité de ce système continue de croître !
L'âge auquel on peut en tirer bénéfice a été réduit, l'importance de ces
bénéfices augmente, les cotisations augmentent.
Toutes ces décisions ne sont pas liées au système par
répartition. C'est la politique qui détermine ce qui se passe dans la
répartition et c'est là un vice fondamental du système. C'est la raison
essentielle pour laquelle à travers le monde il y a actuellement de tels
problèmes économiques.
Si vous regardez l'activité de tous, les personnes âgées sont
beaucoup plus actives politiquement parlant que les autres. Tout d'abord parce
qu'elles ont plus de temps, et sont souvent très efficaces. Je connais les
autorités aux Etats-Unis, j'ai écrit quelques articles sur les systèmes privés,
et les retraités, pour la plupart, commencent à parler de diminuer les
bénéfices.
Il sera extrêmement difficile en Europe de convaincre les
politiciens de la nécessité d'une réforme radicale du système. L'avantage
principal d'un système individuel est, qu'avec ce système, les individus, les
familles, épargnent, et lorsqu'ils atteignent un certain âge, ils peuvent
retrouver une somme qu'ils peu vent dépenser comme ils veulent, ou qu'ils
peuvent convertir en rente. Voilà ce que veut dire un système de comptes
individuels.
L'avantage politique d'un tel système est de fournir une base
claire pour les retraites, cette base dépendant du montant et de la durée des
cotisations. La composition du portefeuille est moins importante, chacun peut
choisir, c'est l'avantage d'un système privé. Avec les versements et les
intérêts cumulés, à la fin de leur vie active, à 60, 65 ans, ou quel que soit
l'âge, les individus disposent d'un certain capital. Ceux qui auront travaillé
40, 50 ans et qui auront payé des cotisations importantes, seront plus riches
ayant accumulé un capital déterminant la retraite.
C'est très important puisque nous avons là un système bien
défini, une compréhension explicite de la valeur des retraites. A l'inverse avec
la répartition il n'y a pas de base claire et nette pour déterminer le montant
des retraites et les politiciens peuvent toujours intervenir. Il n'y a pas de
protection contre la corruption politique. Dans un système privé il y a une
certaine immunité contre une manipulation politique. L'interventionnisme se
heurtera à une notion très clairement définie des retraites. Le désavantage
fondamental d'un système par répartition est qu'il crée une variété d'autres
difficultés.
Un système par répartition est économiquement
mauvais.
Quittons maintenant la politique pour voir les aspects
économiques.
Quels sont les coûts d'un système par répartition ? J'ai
mentionné tout à l'heure que la répartition était en difficulté financière en
raison de l'espérance de vie accrue et d'un taux de natalité diminué. Ce sont
les facteurs déterminants qui amèneront à des problèmes économiques. Les
retraites seront plus importantes lorsque le système sera privé, les bénéfices
et les indemnités seront la propriété des individus. Aujourd'hui on parle des
retraites comme de bénéfices sociaux, on vous donne des annuités à 65 ans, on
vous dit que ces annuités ne vous seront versées que lorsque vous arrêterez de
travailler. C'est un concept de retraite totalement différent.
Un système privé fonctionnant parfaitement donne des bénéfices
après un certain temps, indépendant de l'âge de la retraite. Les raisons qui
font qu'elles dépendent, dans la plupart des pays du monde, de la politique,
surtout aux États-Unis et en Amérique latine avant la réforme, conduisent à une
retraite à 60 ans et de plus en plus à 55 ans. Ce retrait de la main-d'oeuvre
arrive parallèlement à une santé mentale et physique accrues, à une amélioration
sans précédent de la longévité. Les améliorations des 40 dernières années sont
énormes, si énormes que les personnes qui arrivent à 60 ans deviennent de grands
spécialistes, et prétendent qu'il n'y, a pas de limite naturelle de vie saine.
Je ne sais pas si c'est vrai, je pense que l'évolution génétique a certaines
limites naturelles, mais ces limites sont repoussées de plus en plus, de 20 à 30
ans.
Les personnes âgées sont en meilleure santé aussi bien physique
que mentale, ce qui entraîne un changement important. L'économie change,
s'éloignant des activités physiques. Aujourd'hui les activités ne sont plus des
activités physiques mais intellectuelles, de capital humain. Les compétences
sont différentes et tout le monde excelle à tous les niveaux. Lorsqu'on peut
travailler et qu'on ne nous oblige pas à nous retirer, notre productivité est
grande. L'économie bouge, passant d'une société industrialisée à une société
beaucoup plus intellectualisée et il faut encourager ce type d'emploi. Nos
systèmes par répartition changent les règles continuellement et poussent de plus
en plus les gens à quitter leur activité à la force de l'âge.
L'Europe a toujours été un leader et je vais vous donner
quelques exemples. La France n'est pas au mieux mais ce n'est pas le pire. Les
pires sont la Belgique et l'Italie. En Belgique les 2/3 des individus de 55 à 65
ans ne travaillent pas, en Italie les 3/4, en France 60 % des personnes de plus
de 60 ans. Même chose en Hollande, un peu moins au Royaume-Uni et un peu moins
en Allemagne. Les gens devenant plus âgés, veulent partir en retraite, mais sur
quels critères ?
Regardons les pays qui ont des niveaux de revenus, une richesse
et une culture comparables et une politique différente. L'exemple le plus proche
est les États-Unis et le Canada où ces taux sont beaucoup plus bas. Ce n'est pas
pour des raisons de santé, les Européens ne sont pas en plus mauvaise santé que
les Américains, ils sont même en meilleure santé. Au Japon, autre pays de
culture différente, seulement 20 % des Japonais entre 55 et 65 ans ne
travaillent pas !
Essayons de voir ce qui pousse à des retraites anticipées. A
quel âge peut-on prendre sa retraite, et à quel âge la prend-t-on ? En France
par exemple, c'est 60 ans. Je pense que les économistes français ont
certainement plus de données que moi, mais en 1972 l'âge de la retraite était de
65 ans, il n'y avait pas de retraite anticipée et en 1983, 60 ans est devenu
l'âge moyen auquel on peut avoir une très bonne retraite. Les Français en ont
profité. L'autre facteur est : à quel âge pouvons-nous prendre notre retraite,
c'est-à-dire optimiser les allocations ? Dans tous les pays cet âge a diminué de
plus en plus. La France est quelque part au milieu. Ceci est induit par la
politique des autorités.
On peut établir un contraste avec le système d'épargne
individuelle. Il n'y a pas de raison pour que lorsqu'on ne travaille pas, on
reçoive une rente. On peut avoir une rente à 65 ans et continuer à travailler.
Ce sont des décisions tout à fait indépendantes, l'une ne dépend pas de l'autre,
et ne dépend pas en tout cas de l'âge de la retraite. Le système d'épargne
individuelle va séparer l'âge auquel on touche une rente de l'âge de la
retraite. On peut choisir l'âge auquel on veut prendre sa retraite, on doit
avoir le choix, par exemple si notre santé n'est pas très bonne.
L'une des conséquences de tout ceci sera que les couches de
population plus âgées, seront peut-être obligées de continuer à travailler pour
avoir un revenu, pour garder leur travail ou parce qu'ils l'aiment bien. Ils
pourraient contribuer au revenu national avec une cotisation pour financer la
transition, et la productivité serait augmentée.
C'est une perte majeure pour l'économie dans un marché du
travail qui fonctionne bien. La France malheureusement n'est pas dans cette
catégorie. La France a un marché du travail qui n'est pas très bon, la
libéralisation du marché doit se faire. Je regrette d'être aussi radical mais
les gens ont le droit de travailler, s'ils veulent travailler, et là il y aura
une contribution de taille. On ne doit pas sous-estimer les contributions
potentielles, nous parlons des âges de 55, 65 ans.
L'aspect psychologique est également très important. Un des
aspects le plus néfaste de la répartition est les cotisations élevées prélevées.
Ces cotisations sont de 20 % en France, dans quelques pays européens les
chiffres sont encore plus élevés, 15 % aux États-Unis mais comme Ed Crane l'a
dit, si nous continuons de cette façon ce chiffre va s'élever dans les décennies
à venir. Ce chiffre est dû au fait qu'il n'y a pas de relation entre la
répartition et ce que l'on reçoit lorsqu'on part à la retraite.
On ne peut pas l'appeler une cotisation de retraite, il faut
l'appeler un impôt prélevé pour financer les retraites. C'est un impôt assez
important et c'est une des raisons pour lesquelles l'Europe a un tel problème,
pour créer des emplois. Parallèlement il y a eu une croissance énorme aux
Etats-Unis. Cela n'a rien à voir avec les temps modernes ou la technologie
moderne, tout ceci a trait à la façon dont le marché fonctionne en Europe. Avec
une cotisation de 40 ou 50 % imposée aux entreprises, l'Europe n'a pas d'avenir,
à moins de faire des réformes immédiatement.
En répartition la cotisation est un impôt sur le revenu. Dans
un système d'épargne individuelle, la retraite n'est pas un impôt mais une
épargne, cela ne décourage pas les travailleurs, cela n'encourage pas les
marchés parallèles parce que si vous passez au marché parallèle à ce moment là
vous perdez les bénéfices.
Les avantages du système individuel privé
Il y a beaucoup d'avantages à passer dans un système individuel
privé, mais le problème auquel il faut faire face est celui des engagements
envers ceux qui sont à la retraite ou vont la prendre dans les 10 à 15 ans à
venir. Comment avoir un système d'épargne individuelle privée, et en même temps
faire face à ces obligations. Voilà le problème de transition.
La façon de faire face à ce problème est de s'attaquer à
plusieurs composantes. Tout d'abord suivre l'exemple du Chili, en émettant des
bons pour expliquer ce que signifie la dette flottante, importante en
Grande-Bretagne et en France. Il faut dire qu'elle existe et qu'il faut la
réduire. En France ce sont des obligations, aux États-Unis ce sont des bons du
Trésor. Il faut s'engager de manière explicite, utiliser les instruments
existants pour financer cette transition, et la rendre plus facile.
Une partie des cotisations versées pourrait être des
cotisations réelles, non un impôt, et se transformer en épargne. Nous pourrions
ainsi réduire les cotisations de la population active jeune, changer les impôts
existants. Il ne faut pas dire que c'est une cotisation retraite, et ce n'est
pas une raison pour que le financement vienne seulement des cotisations.
Les économistes partent du principe qu'un impôt sur la
consommation est un meilleur impôt que l'impôt sur les salaires, et je soutiens
ce point de vue. J'ai déjà participé à diverses conférences pour savoir quels
étaient les meilleurs impôts. Il faut qu'ils ne soient pas seulement payés par
les jeunes, mais par toute la population. Ce serait une meilleure manière de
financer la transition et nous réduirions ainsi les sommes qui doivent être
payées pour financer le système.
Il faut expliquer quelles sont nos obligations, il faut changer
les cotisations, les réduire, faire ressortir les gens des économies
souterraines, remettre tout le monde sur le marché du travail. Une combinaison
de toutes ces mesures qui sont les mesures réelles, peut être prise sans
changement radical, permettant une transition plus facile.
Bien sûr que si on pouvait réduire les dépenses de l'État, se
serait encore mieux. Dans mes jours optimistes je pense que nous sommes en
mesure de le faire, mais partons du principe que ce n'est pas possible, même si
nos gouvernements nous le promettent. Il y a d'autres moyens pour faciliter la
transition. Ce problème est un défi, mais pas une impossibilité comme on le
prétend.
La transition peut être financée si nous l'abordons de la bonne
manière, même sans réduire d'autres dépenses nationales. Elle le serait plus
facilement si nous substituions certaines dépenses. Il y aurait certains gains,
si les gens avaient des comptes retraite individuels. Ces personnes pourraient
acheter des titres, des bons et je pense que le gain serait extrêmement
important pour des pays industrialisés comme la France, comme cela a été un gain
pour le Chili, qui n'avait pas de marché boursier, mais qui s'est développé. Aux
Etats-Unis et en France, nous avons des marchés de capitaux très développés. La
plupart des gens épargnent sous d'autres formes, en titres, en actions, en fonds
de retraite complémentaire.
Comment faire pour apporter des ajustements marginaux ? Les
personnes à faible revenu en tireraient le plus grand bénéfice. Dans un système
privé ces personnes pourraient acheter des bons, des obligations du
gouvernement, et elles pourraient cotiser à deux systèmes: un système privé et
un système par répartition. Plus généralement je pense que le fait que toute la
population maîtrisera elle-même sa retraite dans une large mesure, et ne
dépendra plus du processus politique. Ceci pour moi est très important, et je
pense que la plupart des personnes préfèrent prendre elles-mêmes leurs
décisions, contrôler leurs actifs, savoir qu'elles ont 50, 100, 350 ou 500 000
F, quelle que soit la somme.
Je ne sais pas pour la France, mais questions nous obtenir du
système américain ? Peut-être rien. On ne nous le dit que très peu, puisqu'il
s'agit de fonctionnaires. Ce n'est pas un volontarisme, personne n'est obligé de
nous dire quelque chose. Ce serait bien si les personnes pouvaient contrôler
elles-mêmes leurs actifs, pouvaient voir leurs propres portefeuilles. Je pense
que les gens veulent savoir ce dont ils disposent.
Je voudrais parler de deux autres questions avant de conclure.
Souvent les systèmes de retraite privés ont été critiqués. Il a été dit qu'ils
étaient chers à gérer. Certaines expériences ont été faites au Chili. Regardez
aux États-Unis ou en France, les caisses ne dépensent pratiquement rien, alors
que les fonds de retraite dépensent une partie de leurs actifs. Au Chili par
exemple, ce n'est pas négligeable.
Compétitivité et non pas monopole
Le système de retraite actuel ne donne rien, il est très facile
de réduire les dépenses si l'on ne donne rien en retour. C'est un système de
monopole, les individus n'ont pas de choix pour investir leur argent. Tous les
monopoles ont la tâche facile lorsqu'il n'y a pas de concurrence. Si c'était
bon, nous pourrions peut-être monopoliser toute l'industrie, ce qui a été fait
en Europe. Aujourd'hui on a plutôt tendance à privatiser, car les monopoles ont
des problèmes considérables. Ce n'est pas bon pour le fonctionnement d'une
industrie, qu'il s'agisse des télécommunications, des transports ou des systèmes
de retraite. Il faut obliger les sociétés à entrer dans un système de
compétitivité, et alors elles innovent, elles investissent, elles fournissent
des informations aux individus sur leurs actifs, etc. Cela coûte certes de
l'argent, mais ce sont des avantages, non l'inverse.
Je vais vous donner une conclusion encore plus paradoxale.
Certains ont étudié des industries avant et après la possibilité de faire de la
publicité. L'industrie des verres de lunettes n'avait pas la possibilité de
faire de la publicité. La législation ayant changé, elle a pu en faire. Les
lunettes auraient dû augmenter, car la publicité coûte cher. La conclusion de
l'étude a été une bombe : les États qui ont permis la publicité avaient des prix
moins élevés. On s'est alors demandé s'il n'y avait pas un problème
d'arithmétique. La publicité est chère, il faut l'ajouter au prix de production
et les prix doivent augmenter, ce que pensent la plupart des économistes, mais
c'est faux. La publicité a fait diminuer les coûts, en permettant aux
entreprises de commercialiser avec plus d'efficacité. En accroissant la
production, les prix baissent, même en tenant compte des frais de publicité. Je
pense que c'est la même chose pour les comptes de retraite privés, et c'est
mieux que le système actuel qui ne nous dit rien.
La question qui se pose est le rendement des actifs. Dans un
système privé, sera-t-il plus important que dans un système public monopolisé ?
net de toute dépense publicitaire ? Au Chili ou en Argentine, le rendement
tenant compte de la publicité est excellent. Le Chili a eu un boom, résultant en
partie de la privatisation mais également d'autres facteurs. t'Argentine n'a pas
eu ce boom, et la privatisation est en cours depuis 5 ans. Le rendement n'y est
pas aussi bon qu'au Chili, mais il est assez bon et il s'améliore. On conseille,
lorsqu'on évalue le système de voir quel est le rendement net que ces fonds de
pension obtiennent, hors frais de gestion.
Je suis convaincu sur la base des preuves que nous avons
accumulées jusqu'à présent, que les avantages de l'entrée dans la concurrence
permettent d'avoir des taux très supérieurs à ceux obtenus par un système de
monopole. Les systèmes de retraite privés sont pour moi beaucoup plus avantageux
que la répartition.
Cotisations volontaires et non pas obligatoires
Un autre aspect que j'aborderai brièvement, est de savoir si
les cotisations à ces comptes doivent être obligatoires ou volontaires. Au
Chili, au début elles étaient obligatoires, mais tout ceci a été construit de
manière très ingénieuse, et cette cotisation obligatoire est progressivement
remplacée par d'autres possibilités de cotiser à ces fonds.
Nous voulons faire deux choses. Nous voulons avoir un niveau de
retraite correct pour tous, même si les personnes ont été au chômage. Dans la
plupart des sociétés on veut être sûr que les personnes âgées obtiennent un
niveau de vie minimum. C'est l'une des choses que nous voulons garantir, par des
cotisations obligatoires qui diminueront de plus en plus. Pour le reste, je
pense que la plupart des personnes épargneront pour leur retraite, d'autant plus
qu'il s'agit de leur propre retraite, non pas des cotisations actuellement
payées dans le système de répartition, dépensées pour payer la retraite de
quelqu'un d'autre.
Les épargnes doivent être déductibles des impôts et J'espère
que nous arriverons à un impôt sur la consommation, qu'il n'y aura pas de double
taxation comme cela existe aujourd'hui à l'entrée et à la sortie. Il faut un
portefeuille que vous aurez choisi vous-même, que vous pourrez évaluer tous les
mois. La compétition entre les différentes sociétés qui essaieront de vous
vendre des produits moins chers encouragera l'épargne.
J'anticipe sur le fait que la grande majorité de la population
épargnera, obtiendra nettement plus que ce que leur promet la répartition. Au
moins elle aura épargné par elle-même. Bien sûr il y en aura qui seront exclus
de ce système. Il y a toujours une minorité, il faut baser le système sur ce que
la majorité de la population veut.
J'ai essayé de parler des divers avantages d'une épargne
retraite individuelle, et je suis un très grand partisan de ce système, Même si
je parle de divers avantages d'autres systèmes, même si je remets en question
certains des avantages de celui-ci ils existent et ils sont énormes.
L'un d'eux est justement, plus en Europe que dans mon propre
pays, de vous détourner de plus en plus de votre système politico-économique, de
vous en éloigner le plus possible pour ramener tout le monde à la vie active,
réduire les cotisations et les taxes, éliminer de plus en plus l'économie
souterraine, pour que chacun se rende compte qu'il maîtrise lui-même son avenir,
sa vieillesse, comme d'autres aspects de sa vie. Vous ne serez plus les esclaves
du système, mais les maîtres de votre vie, et si vous avancez dans cette
direction les problèmes de transition seront de plus en plus faciles à
résoudre.
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